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廉德瑰:日本“政官关系”异变的后果

www.yxqbx.com 发布时间:2018年07月07日 17:40 来源:永兴音乐网

日本的“官僚”,就是国家公务员,给人的印象一向是独立、清正、专业和高效,但在近段时期安倍内阁不断爆出丑闻的背景下,他们的形象开始发生变化,日本的“政官关系”已出现扭转,官僚由国家与社会的“稳定器”演变成了与腐败政客同流合污的官吏,其演变过程值得深思。

首先,从“政官分离”到官僚主导。日本历史上在“大化改新”之后全面引入隋唐政制,逐渐形成贵族制。明治维新以后,日本派“岩仓使团”到欧美考察,借鉴俾斯麦的做法,重视对军队和产业的控制,强化了官僚队伍,建立了近代行政机关。二战以后,日本实行政务和事务相分离的原则,政党政治家由选举产生,是政治的实际主导者,他们可以担任大臣和行政政务官,对决策的成败负有政治责任。而官僚则由考试选拔,是政策形成与执行的主体,他们晋升的最高职位是事务次官,是政务官的助手,对于决策的成败通常仅负法律和业绩上的责任。

更主要的是,官僚须在政治上保持中立,不依附于任何政党和政治势力,这是事务官与政务官的本质区别。大臣伴随选举的结果和政局的变化经常变动,但官僚却保持着相对稳定性,所谓“铁打的官僚,流水的大臣”。其结果是议员大臣表面上领导官僚,实际上沦为官僚的傀儡,形成日本特有的“官僚主导”现象,民选议员被架空,大臣的主要工作就是在官僚拟好的文件上签字。

其次,从官僚主导到“政官合一”。本来“政官分离”是一种议员大臣与职业官僚之间互相制约的机制,但在日本由于议员们专注于选举,疏于理政,官僚成了行政事务的主导,议员对官僚产生了依赖,官僚对议员进行政治利用,两者形成了利益共同体,执政党必然与官僚发生融合。

这一点,在长期执政的自民党身上有明显反映,自民党长年与官僚合作,两者之间政策与人事的沟通与流动频繁,不仅自民党的政策意图通过官僚执行,官僚的政策意向也通过自民党执政得以实现,尤其是自民党的议员中有很多是官僚出身(官僚辞职后可以参加选举而转身成为议员)。吉田茂、岸信介、佐藤荣作、福田赳夫、大平正芳等都曾是官僚,据统计自民党议员里有大约一半是官僚出身,所以自民党从某种意义上说,也是个官僚的党。加上财界的渗入,日本实际上形成了“政官财”铁三角,互相之间进行利益输送,选民对这种现象深恶痛绝。

第三,从“政官合一”到“政高官低”。“政官合一”是“政官财”铁三角的一部分,官僚的主导难免产生官僚主义和政客的领导无能,所以,反官僚的舆论和势力不断涌现。民主党执政期间曾推行“去官僚化”,实行内阁主导,然而,在钓鱼岛“撞船事件”和“3·11大地震”发生时,官僚消极“怠工”,面对复杂的外交和天灾,政官之间缺乏沟通合作,民主党内阁手足无措,官僚想看民主党的笑话,置国家和国民利益于不顾,最后导致民主党下台。

安倍上台后在内阁府设立内阁人事局,规定各部门关键职位的任命都要由首相直接掌管,600多名厅局长考虑到自己的升迁,谁都不敢违背安倍的“旨意”,甚至出现“忖度”现象。日本文部科学省前事务次官前川喜平针对加计学园丑闻的发言,非常有助于理解这一现象,他说:“首相不方便自己说出来的事,我们就来替他办。”“忖度”受到国民的批评,也反映了官僚受制于安倍内阁,政官关系发生了反转,安倍利用官僚的支持解禁了集体自卫权,通过了安保法,还试图修改宪法。

总体来讲,日本的官僚队伍汇集了各类精英人才,他们具有扎实的专业知识,无论政局怎样变化,官僚阶层都保持稳定,是社会的“稳定器”。官僚主导固然有其弊端,但“政高官低”也会导致官僚的不作为,丧失独立性,使偏激的政客一意孤行,失去制衡作用。如何回归正常状态,使政官各司其职,互相制约,而不是互相勾结,更不是互相拆台,这是日本官僚制未来继续演变中面临的问题。(作者是上海外国语大学中日韩合作研究中心执行主任)

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